Cette tribune est à lire en intégralité dans Le Monde, ici
Les plans de relance post-Covid 19 qui s’élaborent à travers le monde vont occasionner un alourdissement massif des dettes publiques. Les chiffres annoncés sont inédits : 100 milliards d’euros en France, 750 milliards à l’échelle de l’Union européenne, 2 000 milliards de dollars (1 700 milliards d’euros) aux Etats-Unis, 915 milliards d’euros au Japon. Les pays en développement et les économies émergentes ne sont pas en reste.
La Chine a annoncé un plan d’investissement de 480 milliards d’euros, l’Afrique du Sud chiffre son plan de dépenses anticrise à 24 milliards d’euros, le Mexique pense mobiliser 21 milliards d’euros, les Philippines 17 milliards. Et la liste est longue. La Commission économique pour l’Afrique évalue à 84 milliards d’euros (au minimum) la somme nécessaire pour relancer les économies africaines. A cause de la gravité de la crise sanitaire mondiale, les Etats ne vont donc pas hésiter à s’endetter massivement.
La question de la soutenabilité de la dette colossale qui aura été accumulée ne se posera pas dans quinze, vingt ou trente ans, mais dès aujourd’hui. Il est important que les sociétés débattent – non pas uniquement des programmes – mais également de la manière dont elles comptent s’organiser pour rembourser les montagnes de dettes que leurs gouvernements accumulent pour sortir durablement de la crise du Covid-19. Sur ce point, l’équation à résoudre n’est pas la même pour les pays industrialisés et pour les pays en développement
Des difficultés pour les pays en développement
Les pays riches bénéficient de conditions très favorables pour s’endetter sans trop craindre que cet endettement ne devienne insoutenable. L’appétence des marchés pour les actifs non risqués facilitent le placement des obligations d’Etat à des coûts très faibles. Les taux longs des obligations à long terme ont atteint des niveaux historiques bas. Les dettes resteront soutenables tant que les politiques quantitatives amorcées par les banques centrales au lendemain de la crise financière – notamment par des achats massifs de dettes souveraines – perdureront en soutenant les politiques budgétaires expansives.
Même si, compte tenu du régime d’inflation basse, les gouvernements ne peuvent compter sur une hausse du niveau des prix pour diminuer le ratio de la dette, ils profiteront des taux d’intérêt faibles pour refinancer les dettes qui arriveront à maturité et les rembourser grâce à la croissance future.
En revanche, les pays en développement et les économies émergentes sont confrontés à plusieurs handicaps, alors que la crise sanitaire n’est même pas encore terminée. De nombreux pays à revenu faible sont déjà en situation de risque élevé de défaut sur leurs dettes publiques (de 13 en 2013, leur nombre est passé à 32). Ils sont majoritairement africains.
Des États confrontés à de nombreux risques
Les indicateurs de vulnérabilité budgétaire des pays à revenu intermédiaire et émergents d’Amérique latine, d’Asie et du Moyen-Orient se sont dégradés depuis la dernière crise financière. L’envolée des dettes du secteur privé garanties par les Etats ont accru les dettes publiques – le ratio de la dette des entreprises non financières dépasse 100 %, alors qu’il était de 60 % en 2007. Leur dette extérieure s’élève à 8 800 milliards de dollars (Chine exclue), la part de la dette de court terme a doublé entre 2000 et 2019 (elle s’élève aujourd’hui à environ 30 % de la dette totale), la charge du service de la dette s’est fortement accrue.
Par ailleurs, les besoins de financement ont augmenté et de nombreux pays sont exposés aux risques de taux de croissance et de change plus volatils que par le passé. Sans parler de leur exposition au risque de fuites massives de capitaux que provoquerait une remontée des taux d’intérêt sur les marchés financiers internationaux.
Pour garantir la soutenabilité de leurs dettes, les pays en développement n’auront pas d’autre choix que d’adopter dans le même temps des règles budgétaires en se fixant des objectifs ciblés sur les ratios de dettes, leurs soldes budgétaires, les dépenses publiques ou les recettes fiscales. Nombre d’entre eux y ont d’ailleurs déjà été fortement incités par les bailleurs au cours des deux décennies passées, en les encourageant à économiser de l’argent afin de contrer les effets négatifs d’éventuels ralentissements économiques et pour envoyer aux marchés le signal d’une volonté de maintenir une discipline budgétaire à long terme.
Le suivi complexe des règles budgétaires
L’ampleur du choc sanitaire actuel va compliquer le suivi effectif des règles budgétaires. Les plans de relance massifs vont rendre caduques les cibles de dépenses publiques, d’autant que les multiplicateurs sont très élevés en période de crise : réduire les dépenses freine la croissance au lieu de la stimuler. On voit mal les gouvernements adopter des politiques qui réduiraient à néant les efforts fournis pour relancer les économies.
Prévoir de rembourser les dettes sur de futures hausses d’impôts n’est pas non plus une stratégie viable à moyen terme, parce que la crise sanitaire a provoqué un tel affaissement des taux de croissance potentiels de ces économies qu’il faudra sans doute de nombreuses années pour les reconstruire. Cibler le ratio de la dette revêt de moins en moins de sens en raison de la complexité des facteurs de surendettement, sur lesquels les pays ont de moins en moins d’emprise : volatilité des primes de risque et des taux de change, réactions brusques des marchés intéressés par les rendements à court terme, incertitude sur la croissance mondiale, chocs géopolitiques.
Que faire face à cela ? Une solution est de soutenir les plans de relance par des plans d’annulation et de rééchelonnements massifs des dettes des pays en développement. Cela suppose un changement de vision : ne pas considérer les remises de dettes comme un drame (pour les créanciers et les débiteurs), mais plutôt comme une solution normale de partage des risques à l’échelle internationale face à un choc mondial que tous s’accordent à qualifier d’inédit.
Gilles Dufrénot
